作者简介：

刘国深，男，厦门大学台湾研究院教授、博士生导师，两岸关系和平发展协同创新中心主任。

郭剑峰，男，厦门大学台湾研究院、两岸关系和平发展协同创新中心博士研究生。

摘 要：

“两岸大系统”是一套以社会结构功能主义为理论基础、以“系统—结构—功能—角色”为建构逻辑的分析框架，旨在重新检视两岸关系的运行机制与治理逻辑。一方面，“两岸大系统”的结构与功能向经济、政治、社会和文化次级系统不断分化的过程，也是大陆和台湾两个子系统边界不断模糊、消弭的融合过程，折射出国家统一的长期性、艰巨性与必然性。另一方面，“两岸大系统”的治理逻辑体现在三个层面:一是治理主体结构因两岸公权力内部的纵向分工与两岸民间社会的融合发展而走向多元化；二是“元治理”范式贯穿于两岸子系统之间的合作行为模式以及“大陆子系统”内部的央地行为模式之中；三是渐进式的治理节奏展现出中央对台治理的稳定性、连续性与灵活性。

关键词：

社会系统；结构功能；民间社会；央地关系；“元治理”

近年来，两岸关系进入“分殊发展”的新模式。一方面，由于民进党当局拒不承认“九二共识”，导致两岸公权力合作的政治基础丧失、协作机制停摆，政治关系遭遇极大的困难;另一方面，两岸民间交流合作的基本面依然强劲，在社会、文教、人员往来等方面呈现出规模扩大、渠道拓展的发展态势，两岸经贸依存度也在持续提升。2022 年，在疫情冲击下，两岸进出口贸易额仍高达 3,196.83 亿美元。其中，大陆从台湾进口 2,380.9 亿美元，大陆向台湾出口815.9 亿美元，台湾对大陆出超高达 1,565 亿美元。正是由于两岸关系发展不平衡、不充分的现状，造成部分民众就大陆单方面对台让利感到不理解，甚至在网络上引发了“是否应该终止 ECFA”的争议，认为惠台政策已成为“‘台独’势力嚣张的经济基础”。面对舆论压力,大陆方面依旧旗帜鲜明地推动两岸各领域融合发展进程，不仅从中央到地方持续出台了一系列惠台利民的政策措施，并且继续落实在ECFA框架内实施协定税率。因此，如何理解和把握大陆惠台政策背后的治理逻辑，是国家统一进程中亟待探讨的重要问题。

围绕大陆的惠台政策，前序研究多以新功能主义的外溢效应为理论基础、以发展促统一为主要路径，分析惠台政策与经济红利是如何溢出至社会、政治等领域并产生认同和情感上的亲近效果。但是，这一基于欧盟一体化实践的物质主义外溢逻辑在两岸关系层面的适用性是值得进一步商榷的。有学者就指出，“经济让利尤其是经济互赖会减弱两岸对抗和冲突的可能性，也可能增进彼此的了解，但很难有效影响认同”。应当说，两岸经济关系的发展固然有助于国家和平统一的进程，但其实际功能尚未被准确认知，因此才会被过度放大甚至导致了民众的误解。事实上，不论是经济关系还是政治关系，都是两岸关系整体结构中的一部分，有其各自的价值作用以及功能限域。推进国家完全统一是一项复杂的系统工程，需要从经济、政治、社会、文化等多个维度进行考察，才能描绘出一幅反映两岸关系发展全貌的真实图景，并从中发现中央对台治理的逻辑与策略。由此，本文借鉴基于系统论的结构功能主义，为进一步检视两岸关系的运行机制与治理逻辑，提供一个更具整体性和解释力的分析框架。

一、社会结构功能主义的适用与拓展

“结构—功能” 分析被引入并应用于社会科学领域后，形成了诸多各具特色的研究范式。本文主要以塔尔科特·帕森斯(Talcott Parsons)的社会结构功能主义为理论基础，尝试在两岸关系层面加以应用与拓展。

(一) 社会结构功能主义的理论概述

其一，任何社会都是由一个或多个系统组成，而系统又是由相互依存、功能互赖的子系统所组成。社会系统是一个基于行为者互动的体系，并由具有不同功能的多层的次级系统所组成，各组成部分以有序的方式相互关联。就广义的社会系统而言，其由四个次级系统所组成，分别为经济系统、政治系统、社会共同体系统和文化托管模式系统。它们之间相互依存、相互影响，执行各自不同的功能，以维持整个社会系统的运行。越是现代化的社会，分化的层次就越细。社会的进化首 先是结构的分化，结构的分化表现为承担着多种功能的单一结构类型向各自承担单一功能的多结构类型的转化。因此，各个次级系统的运转和功能发挥情况，不仅关系到整体社会系统的稳定和均衡，也是社会进化和目标进程的测量指标。

其二，广义社会系统中的四个次级系统承担着各自不同的功能，以满足整体系统的基本功能需求。帕森斯将其称为交换模型，也就是 AGIL 模型。其中， A( Adaptation) 即适应功能，指的是系统为了维系自身生存需要而从外部环境中获取所需资源，并在系统内部进行合理分配;G(Goal Attainment)即目标达成功能，指确定系统目标之间的主次关系，调动并引导系统内部的资源和力量加以实现;I(Integration)即整合功能，也就是协调系统内部各部分之间的关系，使系统成为一个具有功能的整体;L( Latency) 即潜护功能，特指维持系统内部的共同价值体系，消除内部个体的紧张与张力。在广义的社会系统中，经济系统、政治系统、社会共同体系统和文化托管模式系统分别承担着 AGIL 模型的四类功能。

其三，行动者是社会系统中不可或缺的部分，行动者之间的关系构成了社会系统的基本结构。帕森斯将研究社会系统的结构视为研究秩序的问题，因为秩序是结构的本质，而结构则是由行动者在某一情境中彼此互动所形成的。换言之，社会系统也是一种行动者进行互动的系统，而行动者之间的互动关系则构成了社会系统的一种基本结构。由于社会系统中的行动者需要通过一定的身份与社会产生联系，角色因此成为社会的结构单位之一，“ 位置—角色” 是稳定互动模式的基本分析单位。具体而言，“位置”指的是行动者在这个社会系统中所处的结构性方位，而“角色” 则表现为一种社会对处于这个位置的行动者之行为的期待。因此，社会互动的实质就是一系列具有不同“位置—角色”规定性的行动者之间的关系表现形式。

(二) “两岸大系统” 的分析框架

基于帕森斯社会结构功能主义的理论要点，本文以“系统—结构—功能—角色” 为逻辑线索，构建起一套全新的“两岸大系统” 分析框架。

其一，本文将两岸关系的发展视为一整套广义的“两岸大系统”，两岸和平统一是系统运行所要达成的最终目标的表达形式之一，但在这一过程中也不排除因系统内部或外部环境的结构性突变而产生新的两岸关系运行样态的可能性。从横向划分，“两岸大系统”由经济系统、政治系统、社会系统和文化系统四个次级系统所构成，分别承担适应、目标达成、整合、潜护的功能。从纵向划分，“两岸大系统” 及其次级系统分别由“大陆子系统” 和“台湾子系统” 两部分所组成(图1)。实现国家完全统一的过程，就是在各层级的系统中，大陆和台湾两个子系统互动合作并发挥相应功能的过程。

其二，在“两岸大系统” 的运行过程中，随着次级系统结构的分化，生成了多元的行动主体，其中既包括公权力部门，也包括民间社会力量，他们之间多维度的互动构成了两岸治理的实践网络。从时间维度来看，行动主体与过程是共生共在、相互建构的，共同参与并进行着社会化的实践。过程既是行动者互动的载体和场所，也是产生和深化治理的根本动力。从空间维度来看，行动主体互动的空间不仅是地理空间，也是主体间自成系统的空间模型，将历史的构建与社会空间的生产紧密地结合在一起。两岸各行动主体在特定场域中合作、竞争，甚 至是对抗的过程，也是在“两岸大系统” 内部逐步确定治理边界、形成治理机制、建立治理秩序的过程。

其三，系统环境的变化输入“两岸大系统” 运行的过程之中，影响不同位置与角色的行动主体的互动方式，从而输出为阶段性差异的政治产品，即两岸治理的路线、方针与政策。经过了七十余年的发展，解决台湾问题的内外部环境已经发生了深刻变迁，中央对台主导能力逐步提升，两岸民间社会也逐渐趋近。在系统环境与治理主体持续交互的情境下，中央政府“元治理” 的角色功能更加凸显。“元治理强调的是对社会和经济的引导，趋向于对公共部门的行为环境进行控制，而不是对行为本身进行直接控制。”这意味着，中央政府可以从经济基础、社会结构与文化氛围等环境变迁入手，从根本上约束和规制各行动主体的行 为。中央政府对台“治理+管控” 的模式已然成型。

二、“两岸大系统” 的运行机制

两岸关系从隔绝对立走向融合发展的历史经验表明，“两岸大系统” 总体上呈现出正向演化的趋势与过程。“大陆子系统”与“台湾子系统”逐步靠近、对话、互动，从中分化出经济、政治、社会和文化等次级系统结构，它们之间彼此互动交换，并执行各自的功能，从而维系着“两岸大系统”的整体运行。其中，经济系统向政治系统、社会系统、文化系统逐级提供行动能量和表现手段;文化系统 向社会系统、政治系统、经济系统逐级提供信息制导和行动调节。需要指出的是，在系统内部结构性调整的同时，局部的功能性失调也时有发生，造成系统运行过程中的不均衡现象。

(一) 两岸经济系统及其适应功能

受政治对立影响，两岸之间的经贸联系在很长一段时间内“ 处于某种特殊的历史断层带” 。台湾当局对两岸贸易往来采取完全禁止的政策，两岸贸易联系也基本中断。直至 1978 年左右，两岸经济关系才出现复苏迹象。特别是在经济全球化和国家产业分工深化影响下，两岸生产要素和经济发展阶段高度互补的优势得以充分发挥，推动了两岸贸易投资持续增长。1978 年以来，两岸贸易额呈现“井喷式增长”，从 5,000 万美元起点到如今超 3,000 亿美元的规模。台商对大陆的投资项目也由 1989 年的 539 个增长至 2020 年的 5,105 个，增长了近 9 倍。截至 2021 年底，累计超过 12 万项台商投资项目在大陆落地，实际投资额达 713.4 亿美元。两岸经济的相互依存关系得以逐渐形成并不断发展，已成为两岸各界的共识。大陆长期保持台湾的第一大进口市场、贸易顺差来源地和最大岛外投资目的地，两岸存在大量的“往返贸易”，逐渐形成“你中有我，我中有你” 的双向互动经贸格局。

两岸经济系统执行的是适应功能，涉及的是“两岸大系统”的长远利益。阿尔蒙德(Gabriel Almond)提出“适应”这个概念至少包含两层意思:一是指体系有能力改变其结构和作为，从而更有效地应对环境中产生的挑战与机会;二是指效率，即同成本相对而言的收益。因此，适应功能首先表现在顺应外部环境的 变化并从中获取资源。20 世纪 80 年代，经济全球化开始显现。对于大陆和台 湾两个子系统而言，其发展都离不开经济上的开放。两岸之间需要保持一个开 放的经济环境，以便于商品、资本、技术、人员等要素的流动，并利用各自的资源 和生产要素的优势，增加资源供给，提高资源的利用效率，共同促进经济发展。其次，适应功能还表现为在整个大系统内部进行资源的分配。两岸贸易在带动 改革开放的深化与经济持续快速稳定增长的同时，也成功实现了台湾产业的转 型升级。马晓光表示:“改革开放 40 年间，大陆日益成为台湾同胞投资兴业、安 居生活的热土，台胞台企在实现自身发展壮大的同时，也为大陆经济社会发展做 出了重要的贡献。”因此，诸如“ 打造两岸共同市场，壮大中华民族经济” “ 助力 台商台企融入双循环新发展格局” 等举措并非简单的让利行为，而是从国家整体利益的高度整合两岸经济生产要素，以便更好地适应当下的全球大变局。

(二) 两岸政治系统及其目标达成功能

台湾当局开放部分居民赴大陆探亲以前，两岸的公权力基本上独自运行，除了“宣传战”，几乎没有政治层面的接触。1987 年 10 月 15 日以后，伴随着两岸 民间往来衍生出大量的两岸双方共同事务，亟须两岸公权力部门协商解决。1990 至 1991 年，海基会和海协会相继成立，经过多次商谈建立起两岸两会制度 化协商机制，“九二共识”也逐渐被确立为两岸关系和平发展的政治基础。但由 于台湾的政治不确定性，“九二共识”多次遭到扭曲毁弃。直至2005年，国民 党、亲民党和新党代表团先后访问大陆，开启了两岸政党交流互动的新模式，成 为两岸关系发展新的突破口。这也为 2008 年后重启两岸两会协商机制、确立共 同政治立场、增进两岸政治互信、推动两岸领导人的历史性会晤创造了条件。2016 年民进党重新在台执政后，两岸政治关系再次出现整体性倒退，台海形势 也愈加复杂严峻。

两岸政治系统执行的是目标达成功能，包含了三层意涵:一是制定系统目 标，二是确立目标之间的主次关系，三是调动资源和引导社会力量实现目标。目标达成功能的实现需要倚靠政治权力，也就是公权力部门对于权力关系的行使 与配置。当政治系统内部出现目标分歧的时候，在权力关系中占据优势的一方 将决定目标实现的路径与方向。在“两蒋”时期，国家统一是两岸共同目标，双方斗争的主旋律是“当家”而不是“分家”的问题。然而，从李登辉执政中后期开 始，分离主义思潮进入台湾当局内部。不论是陈水扁的“法理台独”，还是蔡英 文的“柔性台独” ，目的都是在系统内部制造一条全新的、背离的目标路径，并且 通过对权力关系的调试和政治资源的调动，有意识地裹挟台湾社会走向错误的道 路。而大陆方面，自 20 世纪 50 年代以来，和平解决台湾问题就是大陆方面努力争 取的目标，中共历代领导集体不断创新发展，为国家的和平统一制定了阶段性的目标与路线，相继提出了“ 两岸和平统一谈判” “ 两岸关系和平发展” “ 两岸融合发展”等富有创见的理念和主张，牢牢掌握着两岸关系的主导权。实践已然证明，两岸同属一个中国的法理和政治现实不容置疑，更无法改变。“无论何党何派在台湾掌权，都无法改变两岸关系向前发展的总体趋势和祖国统一的历史大势。”

(三) 两岸社会系统及其整合功能

从 20 世纪 70 年代到 80 年代上半叶，台湾当局将两岸民间往来定性为“走私”“通匪”行为，严加禁止。直至 1987 年，台湾当局宣布开放部分居民赴大陆探亲，并且在第二年通过了“现阶段大陆政策案”，确定以“单向、间接、民间”为 原则，逐步开放两岸文化、体育、学术和经济贸易往来，由此开启了两岸民间社会交流的新契机。此后，两岸社会的人员往来和事务性合作从涓涓细流汇聚成大江大海，涉及就业创业、文化教育、医疗卫生、法务咨询、科技应用、旅游交通等诸 多领域。虽然蔡英文执政后，以“罚、查、限”等手段极力阻挠和打压两岸交流合作，在人员往来方面频频设置障碍，但两岸民间交往的大势并未因此而消退。截至 2019 年，两岸人员往来总数达到 13,514.16 万人次。新冠肺炎疫情期间，两岸人员往来受到了一定程度的冲击，但也激活了两岸交流的新亮点，线上线下的混合式交流模式持续拉近两岸之间的时空距离。

两岸社会系统执行的是整合功能，即社会中不同角色身份、不同利益需求的 组织与个体在交往中达成理解、共识，乃至认同。社会变迁是一个社会持续解构 与重构的过程，也是一个社会不断从矛盾冲突走向和谐稳定的过程。整合功能 的实现需要社会体制发挥相应的作用，其中既包括社会管理体系，也包括社会事 业体制以及公共服务体制，是一种积极主动的制度安排。在两岸社会交往的初期，社会体制主要表现为以“ 人员往来为中心” 的整合机制，大陆出台了专门 的接待与管理办法，台湾也制定了“两岸人民关系条例”。两岸实现全面直接“三通”后，社会体制开始转向“以惠台政策为中心”的整合机制。马英九时期两岸两会达成了 23 项协议和多项共识，涉及两岸“三通”、共同打击犯罪及司法互 助、医疗卫生合作、知识产权保护、金融与投资促进、劳动与社会保障、专业技术 资格认定、教育人才培养等诸多事务性领域。现阶段，社会体制更加突出“以同 等待遇为中心”的整合机制，以深化两岸各领域融合发展为理念，以“惠台 31 条” “惠台 26 条”“农林 22 条”等政策措施为抓手，为在陆台胞提供与大陆居民同等的 公共服务和社会福利，持续提升对台公共服务均等化、普惠化、便捷化水平。

(四) 两岸文化系统及其维护功能

在隔绝的岁月里，中华文化是两岸共同的精神纽带和心灵支撑。两岸民众 虽然不得相见，但却说着共同的语言、书写着共同的文字、分享着共同的历史记 忆、恪守着共同的伦理道德、信奉着共同的宗教信仰、遵从着共同的风俗习惯，这些符号和观念就是中华文化的重要载体，内化并表现为对中华民族的认同。在 两岸开放往来的初期，探亲、寻根和文化宗教类活动成为民间交往的“ 排头兵” ，以妈祖、保生大帝、陈靖姑等为代表的民间信仰不仅是维系两岸情感的纽带，也 是两岸文化交流的桥梁。2008—2016 年，两岸举办的文化交流类活动每年达2,000多项，涉及几乎所有的文化领域和门类。与此同时，台湾文教领域的“去 中国化”风潮却正在割裂两岸的血脉联系。台湾的教育课纲和教科书被一改再改，中国历史、地理、文化知识被大幅压缩，导致台湾青年世代的身份认知出现异 化，与中华文化的天然联系被日渐稀释。

两岸文化系统执行的是模式维护功能。在帕森斯看来，文化在系统中具有 重要的、不可替代的作用，文化不仅能够使社会成员认同当下的文化符号及共同 价值观念，而且可以有效消除系统内部的紧张与对抗，为系统的存在与运行提供 凝聚力。谢郁指出，两岸开放交流三十年来，陷入紧张和对峙的时候，通常文化 交流作为两岸关系最柔软最感性也最平和的部分，为两岸创造出一个相对平和 的缓冲地带，起到了润滑剂的作用。但是，一个不得不正视的现象是，近 30 年 来台湾社会的中华文化认同正在发生显著变化。台湾政治大学的数据显示，从1992 年到 2022 年 12 月，台湾民众认同自己是中国人的比例从 25.5%降至2.7%，认同自己既是中国人又是台湾人的比例也从 46.4%降至 32.9%。 在两 岸文化差异与分歧客观存在的条件下，模式维护功能的实现更需要持续强化对 于中华文化的供应，在传承和弘扬中华文化的过程中弥合误解、消除偏见。如钱 穆先生所言，“ 一切问题由文化问题产生，一切问题由文化问题解决” 。正是在 这个意义上，大陆秉持并践行“ 两岸一家亲” 的理念，站在整个中华民族的高度 推动两岸的文化认同。

三、“ 两岸大系统” 的治理逻辑

基于世界上只有一个中国的客观事实，两岸政治统一不是主权意义而是治理意义上的目标。20 世纪 90 年代以来，两岸民间社会力量不同程度地得到快 速成长，在以信息化为主要特征的现代社会中，公权力部门越来越重视民间组 织，甚至社会个体在治理结构中的角色与功能，民间社会力量已经成为两岸共同 事务合作治理的行动主体之一。即使是在公权力内部，纵向的分权在海峡两岸 也有不同程度的发展，基层组织的自主性明显提高，两岸双方都在或主动或被动 地发挥基层公权力部门的能动性和创造性。两岸事务治理主体的多元分化也引 发了治理模式和治理节奏两个维度的联动效应，三者共同构成了观测两岸治理 逻辑的重要窗口。

(一) 两岸治理的主体分化

在“两岸大系统”中，治理主体结构大致沿着以下两条路线分化:一是两岸 公权力内部的上下分权，二是两岸民间社会的自主性融合发展。两岸公权力部 门都存在上下分权问题。大陆各级地方政府承担了大量的两岸交流合作事务，台湾一些县市政府甚至村里组织也在两岸交流合作中扮演了重要角色。先从“大陆子系统”一方来看，公权力内部并非“铁板一块”，也存在平行的部门关系 和垂直的府际关系。20 世纪 80 年代末，不仅国务院成立台湾事务办公室专职 处理对台事务，各省、自治区、直辖市政府也相继成立地方台办，归口管理属地的 涉台事务。以此为起点，地方政府作为具备相对自主性和主观能动性的治理单 元参与到两岸治理之中，在执行和落实中央对台大政方针的同时，结合自身实际进行改革试验与制度创新，形成既有秩序又有活力的地方对台治理格局。

再看“台湾子系统”。自 20 世纪 80 年代中后期“政治革新”开始，国民党逐 渐失去“一党独大”地位。在所谓“地方自治法制化”和政党政治的双重作用下，台湾地区权力重心逐渐下移，所谓“ 院辖市” 和其他县市级基层政府的自主性明 显提升。拥有一定自主权的台湾地区基层政府在大陆事务层面也开始展现出一 定的自主性。特别是当两岸高阶往来停滞的情况下，岛内在野政党和基层政府 作为积极行动者的角色与功能更为凸显，两岸政党之间、基层县市之间的交流合 作成为两岸治理的重要补充机制。如在 2016 年民进党重返执政后，当年 9 月包 括花莲县长傅崐萁等 8 位泛蓝县市长赴大陆参访，表示认同并将继续坚持“ 九 二共识”，希望两岸交流不要停止。作为回应，大陆方面也提出了针对以上县市 的八项特别措施，在基层政府层面实行差异化的对台治理措施。

2015 年 11 月，习近平在新加坡会见马英九时表示:“ 同胞亲情的力量，终于在 20 世纪 80 年代冲开了两岸封锁的大门。”从这个意义上来看，两岸民间社 会的交往互动正是“两岸大系统”产生结构与功能分化的直接动力。随着两岸 民间交流的持续扩大化，在多个公共领域均产生了不同深度的两岸共同事务，进 而形成一个客观存在的“两岸间社会”。它既不单独从属于大陆，也不单独从属 于台湾，而是两岸共构的关系。其中，包括台商、台生、陆生和陆配等在内的“两岸族”被认为是“两岸间社会”的主体。他们是穿梭生活于海峡两岸的新群 体，活跃于两岸经济、社会和文化系统之中，通过行业、产业、婚姻、文教等纽带，共同成为治理结构和治理网络的一部分。时至今日，即使民进党当局对两岸关 系采取仇视、封锁、阻挠的态度和政策，但大量“ 两岸族” 跨区域、跨领域的交流 交往合作已经让两岸民间社会的交融渐趋绵密，成为一股无法阻挡的势头和力 量。诸如海峡论坛、海峡两岸企业家紫金山峰会等一系列由两岸民间社会共同 发起和组织的交流平台，正在演绎以“ 两岸间社会” 为中心的治理机制。

(二) 两岸治理的模式选择

治理主体结构的分化同时也会带来“ 集体行动的困境” 这一潜在的问题，从 而导致治理失灵。特别是在台湾当局的角色与功能存在极大不确定性的条件 下，作为中央政府的大陆一方更加有责任以一种“ 元治理” 的角色与路径，规制 各方参与主体的行动与环境。具体而言，“元治理”的逻辑一方面体现在“大陆 子系统”与“台湾子系统”之间的合作行为模式;另一方面体现在“大陆子系统”内部的央地行为模式。

“元治理”也被称为“治理的治理”，其特征表现为:一是强调中央政府在治 理网络中的作用，国家承担着“ 元治理者” 的角色并协调其他参与主体的行动。二是强调对于环境的控制，通过调整政策环境对特定场域内的多元主体进行引 导或者约束。在两岸双方存在共同政治基础的情况下，“两岸共同事务合作治 理”便成为可能，两岸公权力部门以合作的方式引导两岸民间社会共同参与共 同事务治理过程，从官方至民间的一系列合作机制得以确立，两岸双向的交流开 放格局也随之形成。在台湾当局“缺位”的情况下，虽然两岸公权力部门合作中 止，但大陆公权力部门依然可以与两岸民间社会力量合作，推动“ 两岸共同事务 不完全合作治理”。事实上，两岸合作治理的主体从一开始就不限于公权力机 构之间，公权力机构与民间社会、民间社会与民间社会也常常在进行“ 混合式”的合作治理。在当前的两岸政治僵局之下，官民合作的治理方式依然发挥着 重要作用。在疫情期间，国台办、海协会与全国台企联、地方台商协会等组织的 密集互动就是最好的证明。

周黎安将“ 纵向发包” 与“ 横向竞争” 相结合，提出了一个理解中国政府治理 模式的分析框架，对于理解对台治理中的央地行为模式同样具有借鉴意义。从纵向来看，中央将涉及经济、社会与文化事务的对台治理任务和责任层层发包 给不同层级的地方政府，地方政府作为承包人因此拥有了属地的对台事务治理 权和裁量权。例如，在中央“31 条惠台措施”发布后不久，各级地方政府也纷纷 制定并出台了具体的配套落地政策。从福建省的“惠台 66 条措施”到厦门市的“惠台 60 条”实施细则，都体现出“行政发包”的底层逻辑。从横向上来看，地方 政府围绕对台工作指标，形成了各具特色的地方对台治理场域。例如，福建省提 出建设海峡两岸融合发展示范区、打造台胞台企登陆的第一家园;浙江省提出推 动台胞台商台企参与共同富裕示范区的建设;江苏省审议了全国对台工作领域 首个创新性的地方立法，逐步为台湾同胞在江苏学习、就业、创业、生活提供与本 省居民同等的待遇。

基于“ 元治理” 的理念，下一步大陆方面有必要进一步研究如何更加有效地 落实对台湾地区的“元治理”，这一治理主要体现在大陆方面对两岸关系主导 权、主动权的落实当中。

(三) 两岸治理的渐进节奏

特定概念的渐进主义一般是指对公共政策和政治领域的基本运行方式的一 种理解。渐进主义理论将决策过程看作完整的体系，强调决策从制定、实施到 效果的连贯性。当某项决策变革会对社会和人民带来较大的冲击，甚至引发社 会不稳定时，就需要从实际问题出发，按步骤、分阶段、循序渐进制定政策。因 此，渐进主义决策模式重点在政策过程的连续性以及政策路径的稳定性，形成“连续有限比较方法”。不难发现，在国家统一的问题上，我们既可以用“只争朝 夕”来描述推进祖国完全统一进程的紧迫感，也可以用“气定神闲”来形容中央在涉台重大决策问题上的冷静和理智。这种张弛有度的特点在很大程度上正 反映出“渐进式”的两岸治理节奏，也就是一种综合政策与环境互动状态、渐次 推进的国家治理模式。

从实践层面来看，渐进治理思路其实早已运用于诸多公共政策领域的改革 之中，并取得了良好的政策效果。郭威认为，“回顾我国改革开放的整体历程，最重要的经验之一同时也是最能够概论我国改革特征的就是‘ 摸着石头过河’与顶层设计辩证统一的渐进式改革，呈现出一个从部分到整体、从局部到全局、由浅层到深层的过程” 。事实上，稳定性和连续性也是中共对台大政方针最大 的政治特性，这种稳定性和连续性体现在中共中央领导集体对台大政方针结构 一致的传承中。党的十八大以来，在延续坚持一个中国原则和“ 九二共识” 、坚 持“和平统一、一国两制”等大政方针的同时，以习近平同志为核心的党中央领导 集体创造性地提出诸如“ 深化两岸各领域融合发展” “ 构建两岸命运共同体” “ 探 索‘ 两制’ 台湾方案” 等对台工作新论述，为解决两岸政治难题不断积累共识、厚 植资本、创造条件，充分体现了在发展的基础上解决台湾问题的战略定力和治理能力。

不能忽视的是，灵活性也是两岸治理节奏的一大特点。特别是当“两岸大 系统”的正常运行面临岛内“台独”势力和外部干涉势力的合谋破坏之际，中央 政府便会选择主动加快对台治理节奏，以高压治理手段在领土和主权层面进一 步强化对台管控能力。例如在 2022 年 8 月美国国会众议长佩洛西(Nancy Pelosi)窜访台湾后，解放军东部战区立刻启动了一系列联合军事行动，包括在台 湾岛的北部、西南、东南空域进行联合海空演训，在台湾海峡进行远程火力实弹 射击，以及在台湾岛东部海域组织常导火力试射等。

四、结 语

“两岸大系统” 的分析框架揭示的是这样一种现实状态:尽管在两岸关系发 展的不同阶段和不同领域面临着或显性或隐性的困难和挑战，但从大趋势和大 方向上来看，两岸关系总体上朝着正向演化。换言之，“两岸大系统”结构与功能的分化过程，也是大陆和台湾两个子系统边界不断淡化、消弭和融合的过程。因此，我们需要以一种更为辩证的眼光看待国家统一的长期性、艰巨性与必然 性。在牢牢把握两岸关系发展主导权和主动权的现实条件下，作为“元治理”主 体的大陆一方，渐进推动“ 两岸完全统一” 之道，既符合两岸人民的共同利益，也 符合国家和民族的长远利益、根本利益。两岸和平统一还是要基于共同的物质、制度、信任和知识基础，相信只要以此为导向持续优化和落实在各领域的对台治理实践，两岸关系终将朝着大陆方面所引领的方向和道路向前发展。

原文发表于《台湾研究集刊》2023年第2期

因篇幅有限，故将注释略去

编辑：闻   敏

复核：林悦贤

责编：林悦贤

编审：刘国深